年底，刘志下了一道诏令，凡是任职满三年的州牧，必须回京述职。
大汉帝国幽、并、凉、青、冀、徐、豫、荆、扬、益、交、兖加上司隶校尉部，总共十三州。
另外有西域都护府、以及新成立的辽东都护府、辽西都护府和乌桓都护府。
偌大的面积，才分为十七个行政单位，虽说那时候的人口比现在少多了，在册登记的大约有五千九百多万。
人户一百零九万多，但鉴于许多大户豪强奴仆众多，加上大家族的家生奴仆数量多有隐瞒，还有部曲、附徒、宾客等等，初步估计至少有六千八百万左右。
尽管连年灾荒，但由于大汉数百年来的累积，如今人口数量已经达到了顶峰。
当然这也包括了最新收复的三个都护府人口，但那边地广人稀，全加起来也才三百多万。
而南方人口占了全国四成，人口数超过五百万的有豫、荆、扬、益四州，共有两千两百多万。
不过随着灾区的人口逐渐北移，这种人口分布极度不均衡的状况，将会慢慢缓解。
在这样的情况下，各州牧的权力有多大可想而知，个个都是封疆大吏，朝廷正二品大员。
虽然刘志削减了他们的军事指挥权，又安排了御史监督，但由于级别太高，权力上呈压倒态势。
如果遇到包场祸心之辈，处心积虑之下还是很难防备的。
这里面有个历史遗留问题，之前的州牧就是两千石，改了朝廷制度之后，人还是原来那批人，总不可能突然就降级了吧。
还是人才不够啊，十年树木，百年树人，培养一批能够为己用的人才，最起码不能低于五年吧。
可到现在为止，他亲政总共才两年半的时间，太短了。没办法，底蕴不够。
这也是目前他最大的短板，即使拥有了生杀与夺的大权，却仍旧不得不倚重世家大族。
将来，等科举考试累积了大量的人才，再培养起资历足够的亲信之后，他肯定会考虑重新划分行政区域。
而且也会进一步的遏制州牧的权力，使他们多有制肘，不可以为所欲为。
要知道，三国初期的州牧，就相当于一方诸侯，一声令下，就能聚集起几十万雄兵，逐鹿中原。
因此刘志在这一点上，一直保持着高度的警惕，除了不断细化职权范畴之外，各州牧都有直属于自己的龙麟卫监视。
有任何异常动静，都会立刻上报到他的案头。
而且，三年述职之后，也会重新进行调动，不会让同一个人在州牧的位置上常驻。
以此类推，各郡守也是一样，否则年长月久之下，岂不是都成了地头蛇。
到时候一样会造成欺上瞒下，政令不通的现象。
腊月里，凉、冀、益、交等州的州牧，都按时赶到了京师洛阳，由于刘志登基之后，他们都没有回来过。
所以，这还是他们第一次觐见皇帝。
这几年风云变幻，刘志的所作所为。他们都看在眼里，对这位激进的皇帝，每个人都有自己的看法。
但他们都不得不承认，刘志绝对是个了不起的君主，能从一介傀儡到现在的独揽大权，可见其手段之高明。
最关键此人不按常理处事，所以此次回京述职到底如何，目前看来吉凶难料。
刘志分别接见了这几位大佬，其中印象最深的还数凉州牧种暠，去年因为他别树一帜的年终报告，直接导致了他和太尉黄琼等守旧派闹翻。
种暠今年四十七岁，由于久居边境，操劳过度，看起来要比实际年龄大一些，眼角满是沧桑。
不过精气神很足，眼眸明亮，说起话来中气十足。
“臣种暠拜见陛下。”
“种州牧，我与你也算是神交已久了，今日方才见面。”
今年一年以来，种暠多次上疏，与刘志探讨战略发展趋势，还有各项民族治理政策。
刘志觉得种暠此人思想非常新锐，眼光独到，甚至有着超出时代的格局，非常难得。
早就有意与他面谈，毕竟隔空奏报来往，一次就要花费两个月，实在是太慢了。
种暠戍边多年，劳苦功高，这次回来述职，刘志打算将他留在京师，做自己的左膀右臂。
具体担任什么职务，还要与他谈过后才能决定。
“陛下肯花费时间听臣胡言乱语，臣感激不尽。”
种暠是有感而发，早在顺帝时期，他就以敢言而闻名，不顾位卑言轻，频频上疏陛下。
希望朝廷能够重视民族政策，解除边境的隐患，但却一次又一次地失望而归。
虽然因为这个原因，他多次被罢免，但却不改初衷，继续为国为民奔走呼号。
眼看着岁月蹉跎，老之将至，幸好还遇到了刘志这个知音，不仅非常重视他的意见，还很诚恳的与自己探讨。
短短一年的时间，边境形势大变，虽然很多事情短时间内不能凑效，最起码一切都在向好的方面发展。
相信十年之后，又是一番新天地。
有生之年，自己若还能看到边疆各族和平共处，再无狼烟四起的时候，于愿足矣。
“景伯，坐吧，朕想与你好好谈谈，这次从凉州回来，有何感想？”
种暠谢过座，立即两眼放光，侃侃而谈。
“陛下的胡汉杂居政策，已经初见成效，虽然彼此间还是有些排斥，短时间内不可能通婚，但关系已经大有缓和。”
胡汉杂居政策，到现在都有很多士大夫和经学家反对，认为此举混淆汉民血脉，背弃祖宗。
他们也不想一想，当初轩辕黄帝时代，天下的民族有几个是正统，如今不都是汉室子民吗？
也没见谁排斥反对？还津津乐道，引以为荣。
若是他们能够像他一般，看到两千年后的中华大地，五十六个民族融洽相处的样子，就绝不会如此担忧了。
“而且有许多羌人都把族中子弟送入学堂了，开始学习汉家文化，也开始学着耕田纺织。”
文化的认同感，才是民族融合的关键，而且，凉州一带许多地方也不适合放牧，会造成土地严重沙漠化。
趁着如今那一带还水草丰美，气候温和，正好保护起来，否则等到变成黑戈壁或者黄沙滩，再想治理可就难了。
“景伯做得很好，凉州如今已不再是北疆，要在思想上转变过来，把自己当成中原人。”
“中原？”
还别说，尽管凉州已经成了事实上的中原地带，可当地居民却并没有意识到，依然把这里当做边陲之地。
这种想法显然桎梏了他们的思想，对于凉州的后续发展很不利。
同样的，并州和幽州的情形也是一样，数百年来，他们已经习惯了兵荒马乱，随时提防着异族入侵。
从来没有把主要精力放在恢复生产上，遍地的坞堡便是明证。
坞堡这种东西，完全就是大汉特殊的边境形势造就的，一座坞堡就相当于一个小型的城池，里面不但有奴仆、附属和私兵，甚至还有田地池塘，可以自给自足。
坞堡的四周修建了岗楼，日夜有人负责放哨，随时准备抗击前来侵犯的异族士兵。
这种警惕性已经深深地融入了他们的血脉中，短时间内让他们放下，几乎是不可能的。
而且，几族之间长年累月的战争，也积攒下了深厚的仇恨，让那些失去亲人的人，突然认同对方，于情于理都不现实。
所以，政策只能起到辅助的作用，还需要整整一代人的努力，关系才能真正的缓和下来。
“景伯，你在边疆戍守多年，辛苦了，这次回京师，可有想过要留下来帮我？”
刘志笑眯眯地抛出了橄榄枝。
“这都是臣份内之事，谈不上什么辛苦。”
种暠稍事沉吟，便摇头笑道，“臣觉得这把老骨头还是适合在边疆，不过这次臣请求调往辽西都护府，那里才是真正的北疆。”
刘志微微有些失望，没想到别人求都求不到的好事情，种暠连考虑都没有，就毫不犹豫地拒绝了。
快五十岁的人了，还希望去苦寒边远的地方戍守，确实令人感佩不已。
其实刘志也明白他的意思，生性耿直激烈，说话也直来直往，根本做不来勾心斗角的事情，也不屑去做。
眼里容不得沙子的人，还是只适合办实事，刘志也不是不理解，只是他身边太缺人，好不容易有个合心意的，却偏偏还留不住。
心底自然很遗憾了。
不过，他尊重对方的想法，而且辽西都护府与北匈奴接壤，地理位置十分重要。
确实需要一个熟悉边疆又有能力的人来统领，随机应变。
遂轻轻一叹道，“也罢，就依你，明年任命你为辽西都护吧。”
种暠眼中精光一闪，高兴地起身行礼，“臣拜谢陛下器重，当尽忠职守，死而后已。”
“起来吧，好不容易回来一趟，朕还有许多事情要问你呢。”
既然已经决定了，刘志就不会再纠结此事，对于辽西都护府那边，他还需要听听种暠的意见。
“陛下请问，臣定然知无不言，言无不尽。”
那日，凉州牧种暠在中德殿盘桓了整整一天，君臣二人相谈甚欢，刘志对北部边境的了解，又加深了几分。
种暠建议迁移到辽西都护府境内的移民，都改成军户，毕竟他们在那里不仅仅要面对可能入侵的北匈奴人。
还有对他们十分仇视和排斥的鲜卑族人，任由两个民族杂居在一起，对于新移民的安全，丝毫也没有保障。
这一点刘志之前倒是疏忽了，经他一提醒，立刻便意识到不对。
民族融合的政策，看来只适合凉州、益州和并州、幽州等等地区，毕竟那里的民族早有接触，已经有了些基础。
再加上不再是边疆，两边也不可能再有战争，气氛良好，可辽西与西域都护府两地，还在时刻遭受着战争的威胁。
如此情况下，将移民改为军户，是个一石三鸟的好方法。
何谓军户？
就是以家庭为单位，加入军籍，平日里除了种田放牧之外，其余的时间壮丁也需要经常训练。
一道遇到大型战争，如果兵力不足，他们就是预备役，能够立刻补充兵力。
而且，因为有武力，平时也不担心受到鲜卑人的欺负，就算是遇到北匈奴人越界抢劫，他们也不怵。
“朕马上下诏令，立刻将他们纳入军户。”
刘志是个行动派，说做就做，只要认为是对的建议，一般会马上采纳。
如今辽西都护府的移民还不多，也基本都处于军队的保护下，越早下令，才能使得他们放心，也会吸引更多的移民前往。
要知道，刘志之前公布的军户政策，十分优厚，不但房子和口粮统一分配，劳动量也适中，不会刻意盘剥。
其运作方式与后世的国营农场差不多，只不过所产粮食都供给军队。
除了种田之外，军户也分为很多种，每种的职能不同，有的负责纺织，制作军服，有的负责打铁制造武器和铠甲，当然，都有严格的管理。
但总的来说，虽然辛苦，但生活比较有保障，不会出现饿肚子的情况。
就冲着这一点，许多流民都趋之若鹜。
当然，辽西都护府那边是后世的内蒙古大草原，军户除了放牧牛羊作为口粮之外，还需要替军队圈养马匹。
大汉的马匹供应一直很成问题，在扶风那边的马场代价高昂，反之，放在辽西都护府的话，成本方面就减低了很多。
也惟有如此，大汉的骑兵才能迅速发展壮大起来。
将来对付北匈奴，远征乌孙等地，没有足够强大的骑兵，一切都是免谈。
两人又斟酌了一番细节，中途又喊来军机府的几位老将军，一起帮忙出主意。
集合众人之长，综合得出结论，这份诏书，明日还需要在朝会上通过，倒不是刘志软弱无能，而是规矩章程不能废。
无规矩不成方圆，皇帝与朝臣之间的关系，既是相互制约，也是相互成全。
放任其中任何一方为所欲为，都只会带来巨大的灾难。
刘志深知自己的自律性很差，所以及早订下了规矩，防止越来越集中的权力，让他无限膨胀了。